行政纠纷的法律解决途径与民事诉讼的法院管辖

行政纠纷的法律解决途径与民事诉讼的法院管辖

行政纠纷的法律解决途径主要有两种，即行政复议和行政诉讼。

一、行政复议

行政复议是公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法请求法定的行政复议机关审查该具体行政行为的合法性、适当性，该复议机关依照法定程序对该具体行政行为进行审查，并作出行政复议决定的法律制度。这是公民、法人或其他组织解决行政争议的一种行政救济途径。

行政复议具有以下基本特点∶（1）提出行政复议的，必须是认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人和其他组织;（2）公民、法人和其他组织提出行政复议，必须是在行政机关已经作出具体行政行为之后，如果行政机关尚未作出具体行政行为，则不存在复议问题;（3）当事人对行政机关的具体行政行为不服，只能按照法律规定向有行政复议权的行政机关申请复议;（4）行政复议原则上采用书面审查办法。公民、法人或其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

二、行政诉讼

行政诉讼是公民、法人或其他组织依法请求法院对行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益进行审查并依法裁判的法律制度。

行政诉讼具有以下主要特点∶（1）行政诉讼是法院解决行政机关实施具体行政行为时与公民、法人或其他组织发生的争议;（2）行政诉讼为公民、法人或其他组织提供法律救济的同时，具有监督行政机关依法行政的功能;（3）行政诉讼的被告与原告是恒定的，即被告只能是行政机关，原告则是作为行政行为相对人的公民、法人或其他组织，原告和被告之间不可能互易诉讼身份。

对行政行为除法律、法规规定必须先申请行政复议的以外，公民、法人或者其他组织可以自主选择申请行政复议还是提起行政诉讼。公民、法人或其他组织对行政复议决定不服的，除法律规定行政复议决定为最终裁决的以外，可以依照《行政诉讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼。

三、民事诉讼的法院管辖

民事诉讼中的管辖是指各级法院之间和同级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。

2017年6月发布《民事诉讼法》规定的民事案件的管辖，包括级别管辖、地域管辖、移送管辖、指定管辖和管辖权转移。人民法院受理案件后，被告有权针对人民法院对案件是否有管辖权提出管辖权异议，这是当事人的一项诉讼权利。

（一）级别管辖

级别管辖，是指按照一定的标准，划分上下级法院之间受理第一审民事案件的分工和权限。我国法院有四级，分别是∶基层人民法院、中级人民法院、高级人民法院和最高人民法院，每一级均受理一审民事案件。我国《民事诉讼法》主要根据案件的性质、影响和诉讼标的金额等来确定级别管辖。在实践中，争议标的金额的大小，往往是确定级别管辖的重要依据，但各地人民法院确定的级别管辖争议标的数额标准不尽相同。

按照《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（法发[2015]7号）、《最高人民法院关于调整部分高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（法发[2018]13号）和《最高人民法院关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发[2019]14 号）规定∶

（二）当事人住所地均在受理法院所处省级行政辖区的第一审民商事案件

北京、上海、江苏、浙江、广东高级人民法院，管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额1亿元以上一审民商事案件。

天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、重庆、贵州、陕西、新疆高级人民法院和新疆生产建设兵团分院。管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额3000万元以上一审民商事案件。

吉林、黑龙江、江西、云南、甘肃、青海、宁夏高级人民法院，管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额1000万元以上一审民商事案件。

西藏高级人民法院，管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额500万元以上一审民商事案件。

（三）当事人一方住所地不在受理法院所处省级行政辖区的第一审民商事案件北京、上海、江苏、浙江、广东高级人民法院，管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额5000万元以上一审民商事案件。

天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、安徽、福建、山东、河南、湖北、湖南、广西、海南、四川、重庆、贵州、陕西、新疆高级人民法院和新疆生产建设兵团分院，管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额2000万元以上一审民商事案件。

吉林、黑龙江、江西、云南、甘肃、青海、宁夏高级人民法院，管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额1000万元以上一审民商事案件。

西藏高级人民法院，管辖诉讼标的额50亿元以上一审民商事案件，所辖中级人民法院管辖诉讼标的额500万元以上一审民商事案件。

（四）解放军军事法院管辖诉讼标的额1亿元以上一审民商事案件，大单位军事法院管辖诉讼标的额2000万元以上一审民商事案件。

（五）婚姻、继承、家庭、物业服务、人身损害赔偿、名誉权、交通事故、劳动争议等案件，以及群体性纠纷案件，一般由基层人民法院管辖。

四、地域管辖

地域管辖，就是按照各人民法院的辖区范围和民事案件的隶属关系，划分同级人民法院之间审判第一审民事案件的权限。级别管辖则是确定民事案件由哪一级人民法院管辖。就是说，级别管辖是确定纵向的审判分工，地域管辖是确定横向的审判分工。地域管辖主要包括如下几种情况∶

（一）一般地域管辖

一般地域管辖，是以当事人与法院的隶属关系来确定诉讼管辖，通常实行"原告就被告"原则，即以被告住所地作为确定管辖的标准。

1.对公民提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖;被告住所地与经常居住地不一致的，由经常居住地人民法院管辖。其中，公民的住所地是指该公民的户籍所在地。经常居住地是指公民离开住所至起诉时已连续居住满1年的地方，但公民住院就医的地方除外。

2.对法人或者其他组织提起的民事诉讼，由被告住所地人民法院管辖。被告住所地是指法人或者其他组织的主要办事机构所在地或者主要营业地;主要办事机构所在地不能确定的，其注册地或者登记地为住所地。

3．同一诉讼的几个被告住所地、经常居住地在两个以上人民法院辖区的，原告可以向任何一个被告住所地或经常居住地人民法院起诉。

（二）特殊地域管辖

特殊地域管辖，是指以诉讼标的所在地、引起民事法律关系发生、变更、消灭的法律事实所在地为标准确定的管辖。我国《民事诉讼法》规定了11种特殊地域管辖，其中与工程建设领域关系最为密切的是因合同纠纷提起诉讼的管辖。

《民事诉讼法》规定∶"因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。"《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法>的解释》（法释[2015]5号）规定∶"合同约定履行地点的，以约定的履行地点为合同履行地。合同对履行地点没有约定或者约定不明确，争议标的为给付货币的，接收货币一方所在地为合同履行地;交付不动产的，不动产所在地为合同履行地;其他标的，履行义务一方所在地为合同履行地。即时结清的合同，交易行为地为合同履行地。合同没有实际履行，当事人双方住所地都不在合同约定的履行地的，由被告住所地人民法院管辖。"

（三）专属管辖

专属管辖，是指法律规定某些特殊类型的案件专门由特定的法院管辖。专属管辖是排他性管辖，排除了诉讼当事人协议选择管辖法院的权利。专属管辖与一般地域管辖和特殊地域管辖的关系是∶凡法律规定为专属管辖的诉讼，均适用专属管辖。

《民事诉讼法》中规定了3种适用专属管辖的案件，其中因不动产纠纷提起的诉讼，由不动产所在地人民法院管辖，如房屋买卖纠纷、土地使用权转让纠纷等。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》中规定，建设工程施工合同纠纷按照不动产纠纷确定管辖。不动产已登记的，以不动产登记簿记载的所在地为不动产所在地∶不动产未登记的，以不动产实际所在地为不动产所在地。

（四）协议管辖

发生合同纠纷或者其他财产权益纠纷的，《民事诉讼法》还规定了协议管辖制度。所谓协议管辖，是指合同当事人在纠纷发生前后，在法律允许的范围内，以书面形式约定案件的管辖法院。协议管辖适用于合同纠纷或者其他财产权益纠纷，其他财产权益纠纷包括因物权、知识产权中的财产权而产生的民事纠纷管辖。

《民事诉讼法》规定，合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、合同履行地、合同签订地、原告住所地、标的物所在地等与争议有实际联系的地点的人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。"与争议有实际联系的地点"还包括侵犯物权或者知识产权等财产权益的行为实施地、侵权结果发生地等。

按照《最高人民法院民事诉讼程序繁简分流改革试点实施办法》（法[2020]11号）规定，经人民调解委员会、特邀调解组织或者特邀调解员调解达成民事调解协议的，双方当事人可以自调解协议生效之日起30日内共同向人民法院申请司法确认，试点法院司法确认案件按照以下规定依次确定地域管辖∶（1）委派调解的，由作出委派的人民法院管辖;（2）当事人选择由人民调解委员会或者特邀调解组织调解的，由调解组织所在地基层人民法院管辖;当事人选择由特邀调解员调解的，由调解协议签订地基层人民法院管辖。

【案例】

1. 背景

某建筑企业与建设单位在施工合同中约定∶发生争议提交有管辖权的人民法院解决。后双方因工程价款的拨付发生争议又协商不成，拟向人民法院提起诉讼以解决争议。

2. 问题.

本案中应当是哪一地、哪一级的人民法院具有管辖权?

3.分析

（1）根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》的规定，建设工程施工合同纠纷适用专属管辖。所以，本案应当由建设工程所在地的人民法院管辖。

（2）根据双方争议金额（即诉讼标的额），按照最高人民法院《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（法发[2015]7号）、《关于调整部分高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准的通知》（法发[2018]13号）和《关于调整高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民事案件标准的通知》（法发[2019]14号）的规定，可以确定有管辖权的第一审人民法院管辖。也就是说，当事人可根据双方争议金额在该工程所在地的相应级别的人民法院提起诉讼。

五、移送管辖和指定管辖

（一）移送管辖

人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。受移送的人民法院认为受移送的案件依照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。

移送管辖有两种∶一种是同级人民法院间的移送管辖，一般是由于地域管辖的原因引起的;另一种是上下级人民法院间的移送管辖，一般是由于级别管辖的原因引起的。

（二）指定管辖

有管辖权的人民法院由于特殊原因，不能行使管辖权的，由上级人民法院指定管辖。人民法院之间因管辖权发生争议，由争议双方协商解决;协商解决不了的，报请其共同上级人民法院指定管辖。

六、管辖权转移

所谓管辖权转移，是指上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审民事案件;确有必要将本院管辖的第一审民事案件交下级人民法院审理的，应当报请其上级人民法院批准。

下级人民法院对它所管辖的第一审民事案件，认为需要由上级人民法院审理的，可以报请上级人民法院审理。

管辖权转移不同于移送管辖∶（1）移送管辖是没有管辖权的法院把案件移送给有管辖权的法院审理，而管辖权转移是有管辖权的法院把案件转移给原来没有管辖权的法院审理;（2）移送管辖可能在上下级法院之间或者在同级法院间发生，而管辖权转移仅限于上下级法院之间;（3）二者在程序上不完全相同。

七、管辖权异议

管辖权异议是指当事人向受诉人民法院提出的该法院对案件无管辖权的主张。《民事诉讼法》规定，人民法院受理案件后，当事人对管辖权有异议的，应当在提交答辩状期间提出。人民法院对当事人提出的异议，应当审查。异议成立的，裁定将案件移交有管辖权的人民法院;异议不成立的，裁定驳回。

 一般来说，当事人可以就以下情形提出管辖权异议∶就地域管辖权提出异议;就级别管辖权提出异议;仲裁协议或仲裁条款有效的，为排除法院管辖而提出异议等。另外，《民事诉讼法》还规定了应诉管辖制度，即当事人未提出管辖权异议并应诉答辩的，视为受诉人民法院有管辖权，但违反级别管辖和专属管辖规定的除外。

根据《最高人民法院关于审理民事级别管辖异议案件若干问题的规定》（法释[ 2009]17号），受诉人民法院应当在受理异议之日起15日内作出裁定;对人民法院就级别管辖异议作出的裁定，当事人不服提起上诉的，第二审人民法院应当依法审理并作出裁定。

【案例】

1.背景

某建筑公司与发包人在施工合同中约定∶双方若发生争议，提交发包人住所地人民法院管辖。后双方因工程价款的支付时间发生争议，建筑公司向发包人所在地的人民法院起诉，法院受理了此案，并向发包人送达了应诉通知书。

2. 问题

发包人可否提出管辖权异议，受诉人民法院应当作出移送管辖还是管辖权转移?

3.分析

按照《民事诉讼法》第34条规定，"合同或者其他财产权益纠纷的当事人可以书面协议选择被告住所地、……的人民法院管辖，但不得违反本法对级别管辖和专属管辖的规定。"本案合同中虽约定争议由发包人住所地人民法院管辖，但不符合专属管辖的规定，所以本案有管辖权的法院应为工程所在地人民法院。发包人可以据此提出管辖权异议。由于受诉人民法院对本案不具有管辖权，本案应当依法移送工程所在地的人民法院管辖。